La Banque mondiale, nouveau champion de la taxe carbone ?

Faire payer les particuliers et les entreprises pour leurs émissions de carbone : l’idée n’est pas nouvelle. Depuis 2005, l’Union européenne s’est dotée de son propre ‘marché du carbone’, connu sous l’acronyme ETS : Emissions Trading System. Sept ans plus tard, en 2012, l’Union européenne avait défendu l’idée de définir un prix universel pour les émissions carbonées lors de la Conférence sur le climat de Copenhague, et l’échec total de la COP avait été évité de peu. Depuis lors et malgré les publications d’instituts et de chercheurs sur cette question, cette question du prix du carbone est peu ou prou restée au point mort.

Or voici qu’en octobre 2014, la Banque mondiale a lancé une commission de réflexion sur ce thème, la Carbon Pricing Leadership Coalition (CPLC), qui réunit des Etats mais aussi des entreprises et des organisations issues de la société civile favorables à la taxation du CO₂. Deux ans plus tard, à Marrakech lors de la COP22, la Ministre française de l’Environnement Ségolène Royal a annoncé la création de la Commission sur le prix social du Carbone, co-présidée par Joseph Stiglitz et Lord Stern - qui s’est finalement greffée, de facto, au cadre élaboré par la Banque mondiale, les économistes Stern et Stiglitz co-présidant la CPLC.

La Banque mondiale saura-t-elle réussir là où les autres organisations ont échoué ? Et surtout, son action permettra-t-elle de tenir la résolution adoptée à Paris lors de la COP 21 de décembre 2015, de maintenir la hausse des températures mondiales en-dessous des 2°C ?

Les réunions de printemps de la Banque mondiale et du FMI à Washington,

du 21 au 23 avril 2017 - Crédits : Pauline Leduc.

Lors des réunions de printemps, la Banque mondiale affiche son soutien au « carbon pricing »

Dès les années 1920, l’économiste anglais Arthur Pigou formulait le concept d’externalité (le fait qu’un acte économique ait des conséquences ‘invisibles’ sur d’autres agents, à l’instar de la pollution émise par les usines londoniennes) et proposait d’imposer une taxe aux industriels, qui les inciterait à réduire leurs fumées polluantes. Attribuer un prix aux émissions de CO₂ s’inscrit dans la continuité de cette pensée : faire payer aux consommateurs le coût des rejets les incitera à se tourner vers des alternatives moins polluantes. La taxation des émissions peut prendre deux formes différentes : un marché du carbone, sur lequel se vendent des « droits à polluer », à l’instar du marché du carbone européen ou des projets-pilotes chinois, ou encore l’instauration d’un impôt direct. En établissant un marché du carbone, l’État définit la quantité de carbone qui sera émise mais pas le prix auquel il sera échangé, alors qu’en prélevant une taxe carbone, l’État fixe le prix du CO₂ - et donc le montant perçu - mais ne peut prévoir à l’avance si les utilisateurs changeront leurs habitudes et à combien se chiffreront les émissions évitées.

Jusqu’à présent, les marchés du carbone ont remporté les faveurs des législateurs. Le marché européen ETS est à la fois le plus ancien et le plus important en terme de quantités échangées : les trois-quarts des droits des émissions mondiales faisant l’objet de transaction y sont échangés. Pourtant ce marché, comme le marché suisse ou australien¹, est loin de fonctionner correctement. Avec des droits d’émission qui s’échangent actuellement à environ 5 euros par tonne de CO₂ émise, l’ETS fixe un prix du carbone inférieur à celui qui rendrait la production d’électricité issue du gaz économiquement plus intéressante. Ce prix serait compris entre 20 et 30 euros par tonne de CO₂².Par ailleurs, les pays émergents se sont longtemps opposés à la mise en place d’un prix du carbone unique. Ainsi, lors de la Conférence sur le Climat de Copenhague, en 2009, les émergents, à la tête desquels l’Inde et la Chine se sont rangés derrière le principe des « responsabilités communes mais différenciées » qui avait été adopté lors du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992. Un prix unique pour le carbone, suffisamment élevé pour qu’il soit efficace dans les pays développés, serait un handicap énorme pour les économies émergentes et condamnerait leur développement selon ces dernières.

Or, lors des réunions de printemps 2017 du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale, les deux institutions se sont positionnées à plusieurs reprises en faveur de l’instauration d’un prix du carbone : « En fin de compte, le plus puissant moteur [de mitigation du changement climatique] sera la tarification des émissions carbonées », affirmait le Président du groupe de la Banque mondiale Jim Yong Kim le 21 avril.

Le Président du groupe de la Banque mondiale Jim Yong Kim s’exprime sur les relations entre croissance et action climatique à Davos, le 23 janvier 2015. Crédits : Photo Monika Flueckiger pour la Banque mondiale, via Flickr.

Surtout, face aux limites des marchés d’émission, les institutions financières internationales font état de leur préférence en faveur d’une taxe carbone : « Le rapport [de la Commission Stern-Stiglitz, soutenue par la coalition CPLC de la Banque mondiale] reconnaît sa préférence pour la taxe, dont les recettes peuvent être réinjectées dans l'économie », notamment pour soutenir les efforts de « l'adaptation au dérèglement climatique », explique Gaël Giraud, économiste en chef de l'Agence française de Développement et membre de cette commission³. Et de souligner qu’au contraire, « l'efficience des marchés, sujette à caution, ne garantit pas le montant des recettes à prévoir ».

La Banque mondiale, nouvel héraut d’une taxe carbone créatrice de richesses

Car si la taxe carbone intéresse tant la Banque mondiale et le FMI, c’est qu’elle permet, outre de limiter les émissions carbonées, de lever des ressources à la disposition immédiate du gouvernement - au contraire d’un marché du carbone, qui ne génère des revenus pour les autorités que lors de la mise aux enchères des droits d’émission, et encore faut-il que la distribution des droits d’émission se fasse selon cette modalité.

« Le FMI est en faveur d’une taxe carbone, ré-affirmait la représentante de la Division des politiques fiscales du Fonds aux membres de la société civile le 19 avril 2017, qui est le moyen le plus efficace de réduire les niveaux de gaz à effets de serre […]. C’est une excellente source de revenu, dont les externalités sont positives. Dans les petits pays en développement, la taxe carbone a des effets positifs très importants au niveau local. »

Dans le langage de la Banque mondiale, la taxe carbone devient donc un moyen de lever des richesses et d’investir dans les communautés locales, en faveur du développement et de la réduction de la pauvreté. Les invités de la Banque mondiale présents aux sessions de printemps et les membres de la Coalition pour la tarification du carbone CPLC semblent d’ailleurs tous partager cette même idée : aujourd’hui, les effets du changement climatique sont reconnus par - presque - tous, de même que l’importance de concevoir l’action climatique dans son prisme financier (financement des actions de mitigation, investissements dans de nouveaux modes de production d’énergie, de transport, etc.). En revanche, cette action climatique est souvent perçue comme trop coûteuse, voire destructrice pour les foyers les plus pauvres qui devraient payer une taxe supplémentaire sur leur chauffage, leur essence… Ainsi, Mauricio Cárdenas Santamaría, Ministre des Finances de Colombie, soulignait cette difficulté à l’occasion de la rencontre entre les membres de la CPLC en marge des réunions de printemps : « Il n’est pas facile pour un ministre des Finances de vendre de nouveaux impôts ».

Les travaux de la Banque mondiale, des membres de la coalition CPLC ainsi que de nombreux think tanks qui s’intéressent à la question de l’action climatique et de la taxation du carbone visent donc, aujourd’hui, à faire prendre conscience aux populations et gouvernements que le coût de l’inaction est devenu supérieur au coût de la taxation du carbone et de la réorientation de certains secteurs (en particulier, les secteurs miniers et pétroliers, le bâtiment, l’énergie) vers des alternatives plus pauvres en carbone. Et avec le terme de ‘taxation du carbone’, c’est bien celui de ‘discours’ (narrative, en anglais) qui est très fréquemment revenu dans les échanges en ce printemps 2017.

« Ce que nous devons tous faire maintenant, c’est un grand effort mental, s’exclamait Christiana Figueres, qui était jusqu’en 2016 la Secrétaire exécutive de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Un point sur lequel ont également insisté les représentants suédois et australien les 20 et 21 avril, à l’occasion de la réunion de la CPLC puis lors d’un échange public avec Jim Yong Kim. L'enjeu est d’aller au-devant des individus, de leur expliquer la manière dont la taxe sera redistribuée, dont elle peut leur être profitable - par la redistribution d’allocations aux employés de secteurs ou d’habitants de régions particulièrement touchés par la réduction des activités polluantes, par exemple. Il faut « combattre ces récits de peur » que véhiculent les groupes opposés à la taxation du carbone. La Ministre des Finances Magdalena Andersson de la Suède, où a été adoptée une loi imposant la ‘neutralité carbone’ (c’est-à-dire la compensation de tous les rejets par des actions de re-capture) d’ici 2045, renchérit : « la lutte contre le changement climatique est perçue comme une opportunité ».

En Inde, un plan d’investissement est prévu sur les 5 prochaines années pour poursuivre l’électrification du réseau ferroviaire. Crédits : Deccan Queen, juillet 2008, via Wikicommons.

Un phare dans la lutte contre le réchauffement climatique ?

A défaut de parvenir à un accord global, les Etats, organisations internationales, ONG et entreprises partageant des objectifs similaires se regroupent dans des clubs plus ou moins restreints, plus ou moins visibles. En leur sein, les partenaires échangent leurs préoccupations et savoir-faire, tentent d’influencer les décisions politiques et de rallier de nouveaux partisans à leur cause. Tel est le rôle de la Carbon Pricing Leadership Coalition de la Banque mondiale.

L’adhésion d’acteurs économiques permet aussi de devancer l’action publique lorsqu’elle se fait attendre. Ainsi, si l’Inde n’a pas encore donné d’indication quant à la date à laquelle le pays devrait commencer à réduire ses émissions et ne s’est doté que d’objectifs relatifs (réduction de son intensité carbone, c’est-à-dire des émissions relatives au PIB du pays), certaines entreprises du pays sont particulièrement impliquées dans la lutte contre le réchauffement climatique. Lors de la réunion de la CPLC, le Président du World Resources Institute a ainsi indiqué que ce dernier travaille actuellement en étroite relation avec l’Indian Railways. La société ferroviaire indienne, qui émet près de 10 % des émissions du pays, cherche à réduire ses émissions en poursuivant l’électrification du réseau (qui n’est actuellement que de 42 %) et à augmenter la part de l’énergie alimentant le réseau issue du solaire. Ainsi, les énergies renouvelables pourraient fournir jusqu’à 40 % de l’énergie alimentant le réseau de l’Indian Railways d’ici à 2030 ; un objectif qui s’inscrit dans la ligne officielle du gouvernement, qui a indiqué souhaiter augmenter la part des énergies non-fossiles dans le mix énergétique jusqu’à 40 % au cours des quinze prochaines années. Par ailleurs, 50 des plus grandes entreprises indiennes, qui représentent près d’un quart des émissions du pays, étudient différents mécanismes de valorisation du carbone en interne – des travaux auxquels s’intéressent également le gouvernement indien qui pourrait instituer un mécanisme de « cap and trade » (marché du carbone) au cours des années à venir.

La Banque mondiale a également lancé un signal important en annonçant le 21 avril 2017 le lancement d’un fonds destiné à investir dans les obligations vertes (green bonds) dans les pays en développement. Initialement doté de 325 millions de dollars, ce fonds vise à lever 2 milliards de dollars. Il présente la particularité d’être issu de la coopération entre l’International Finance Corporation (IFC), une institution chapeautée par la Banque mondiale et destinée à investir dans le secteur privé des économies en développement, et le fonds d’investissement européen Amundi. Ce faisant, la Banque mondiale témoigne à la fois de son intérêt pour les projets durables et de l’importance de la coopération avec le secteur privé. Les institutions financières internationales - la Banque mondiale, le FMI, mais aussi la Banque européenne d’investissement, présente au Global Infrastructure Forum qui s’est réuni à Washington le 22 avril, en parallèle des réunions de printemps - ainsi que les membres de la coalition CPLC, et en premier lieu le Programme des Nations unies pour l'environnement (UNEP) et les acteurs financiers ont en effet indiqué à plusieurs reprises que le seul investissement des organismes internationaux et des acteurs publics ne serait pas suffisant et que ces derniers devaient « inviter le secteur privé à les rejoindre ».

Taxer le carbone n’est cependant pas - et ne doit pas être - la seule solution

Si la taxation des émissions carbone est un premier pas important et nécessaire, afin de faire réaliser aux consommateurs leur impact sur les émissions CO₂, il existe d’autres moyens, complémentaires, de combattre le changement climatique.

D’autant que si les émissions CO₂ contribuent considérablement au réchauffement climatique, puisqu’elles représentent près des trois-quarts des gaz à effet de serre émis, ces derniers ne se limitent pas au seul gaz carbonique. Dès lors, l’instauration de standards industriels limitant les rejets de gaz fluorés et de protoxydes d’azotes devrait venir complémenter la taxation du carbone - tandis que des objectifs de réduction des particules fines et substances acidifiantes (NOx, SOx et NH3) seraient bénéfiques en termes de santé publique et de protection de l’environnement. Même en l’absence de système ‘cap and trade’, des limites maximales d’émissions devraient également être imposées.

Enfin, certains économistes ont judicieusement pointé du doigt que les ‘objectifs temporels’ (benchmark year targets, terme faisant référence aux prévisions de pic d’émissions, et objectifs de réduction d’émission à telle échéance) sont utiles mais ne constituent pas l’indice le plus pertinent de l’action climatique. Il est possible d’atteindre un seuil annoncé pour 2025 en initiant des mesures de réduction progressive dès 2017, ou bien en instaurant des mesures plus tardives - y compris en 2023 par exemple - mais nettement plus strictes. Néanmoins, les conséquences économiques et environnementales de ces deux méthodes seraient bien différentes : plus la mise en œuvre des objectifs de réduction est tardive, plus les émissions cumulatives durant la période de transition sont importantes : jusqu’à 1 milliard d’émissions supplémentaires par année durant lesquelles les politiques de réduction ne sont pas mises en œuvre, chiffrent Chen et Hafstead.⁴ Dès lors, suggère Yunguang Chen, économiste au sein de l’institut de recherche Resources for the Future : « Peut-être le nouvel indice de l’action climatique ne devrait pas être la fixation d’une échéance à laquelle les réductions d’émissions seront effectives, mais plutôt le non-dépassement d’un seuil en terme d’émissions cumulées ».

La Banque mondiale permet de faire vivre les débats et la réflexion sur l’action climatique et en fait un élément indissociable des politiques de développement économique. C’est honorable. Mais comme l’a rappelé son Président Jim Yong Kim, nous devons prendre garde à ne pas tomber dans le piège de « la gueule de bois à rallonge qui a suivi les célébrations de l’Accord de Paris [de décembre 2015] ».

Légende de la photo en bandeau : Gretar Ívarsson, geologist at Nesjavellir, 6 oct. 2016, via Wikicommons.